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为世界绿色奇迹打造法治“金钟罩”

——《神农架国家公园保护条例》出台纪略

来源:湖北人大网 www.hppc.gov.cn   时间:2017-12-25 10:27:21   [收藏] [打印] [关闭]

    历时六个月审议修改,1129,省十二届人大常委会第三十一次会议以53票赞成表决通过了《神农架国家公园保护条例》(以下简称条例)。该条例自201851起正式施行。自此,湖北唯一的国家公园正式步入法治化保护轨道,条例必将成为“重典”“利剑”,使国家公园保护有法可依、违法必究。

  “建立国家公园体制是在全面深化改革背景下,基于建设美丽中国的宏伟目标,从建设生态文明战略高度,对我国保护地体制提出的全新要求,旨在牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,保障国家生态安全,实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承。”省人大法制委员会主任委员乔余堂说。

做好国家公园体制试点工作的“必答题”

  “霞衣霞锦千般状,云峰云岫百重生。水炫珠光遇泉客,岩悬石镜厌山精。”1300多年前,唐中宗李显在游历神农架时,以优美的诗句描绘了神农架绝美的地貌和景观。神农架林区地处鄂西北,是全国唯一以“林区”命名的行政区。全区森林覆盖率达90%以上,自然保护区内森林覆盖率高达96%,林地占全区面积85%以上,作为全球同纬度地区唯一的绿色奇迹而备受关注。615,省政府新闻办召开发布会,公布《神农架国家公园体制试点实施方案》正式获批,成功当选全国首批试点之一。

  “选择神农架作为国家公园试点,是省委、省政府经过认真研究、综合比选、慎重考虑做出的重大决定。通过探索建立国家公园体制,突出生态保护,统一规范管理,明晰资源权属,创新经营管理,促进社区发展,有利于形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制。”省发改委相关负责人介绍。

  改革,比认识更重要的是决心,比方法更重要的是担当。全面深化改革,既动棋子,又动棋盘,来不得半点推诿妥协。国家公园体制试点是以习近平总书记为核心的党中央确定国家公园体制改革的重大实践。省委、省人大、省政府立足全国大局,大胆试、大胆创、自主改,强力推进体制机制创新,健全完善政策制度体系,制定颁布条例是做好国家公园体制试点工作的“必答题”,是实现依法建园和推进我省生态文明建设的必备要件,更是为全国提供可复制、可推广保护管理经验的现实需要。2017年初,省人大常委会将条例列入本年度立法计划。省政府法制办、省发改委、神农架国家公园管理局多次开展调研,征求各方面意见后,起草形成了条例草案,省政府常务会议原则通过后,于5月提请省人大常委会审议。

多项“第一”为国家公园体制“量体裁衣”

    国家公园体制尚属试点阶段,既无直接上位法,也鲜有同类立法可供借鉴,如何处理好“试”与“行”的关系,既开创国家公园这一全新类型的自然保护地的立法标准,又准确把握神农架国家公园的特点做到“量体裁衣”,至关重要。   

    “开展神农架国家公园体制试点是中央重要决策,事关我省及林区长远发展大局。做好风景名胜区立法要把中央要求、百姓期盼和地方实际结合起来,实现对景区资源的有序利用和永续利用。”省人大常委会副主任王建鸣说。

    为保证立法质量,在条例草案审议修改过程中,省人大常委会始终贯彻中央关于环境保护相关精神,坚持问题导向,坚持科学立法、民主立法,突出最严格的生态保护。5月下旬,法规工作室在省人大常委会网站全文公布草案,征求社会各界意见,同时将草案印送市州人大常委会、省人大常委会立法顾问组和基层立法联系点征求意见;6月中上旬,王建鸣带领立法调研组赴外省学习考察国家公园管理和立法工作;赴神农架林区实地考察国家公园保护和管理现状,听取林区党委、人大常委会、政府及有关部门、国家公园管理局和居民代表的意见;7月上旬,省人大法制委员会召开会议,对草案进行审议;9月中旬,王建鸣带队就神农架国家公园立法情况向国家发改委作专题汇报;10月中旬,法制委员会、法规工作室组成立法调研组,多次赴神农架林区实地考察国家公园保护和管理现状,听取意见。随后,赴外省国家公园体制试点区进行了学习考察;11月上旬,组织立法顾问组成员、专家、律师、实务工作者对草案二审稿的科学性、合理性、制度廉洁性进行了立法中评估。在此基础上,充分汲取甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题教训,根据常委会组成人员的审议意见和其他各方面意见,特别是根据党的十九大有关生态环境保护重要精神和国家《建立国家公园体制总体方案》相关规定,对草案二审稿进行研究修改。

    此外,武汉大学、华中科技大学等相关方面专家全程参与条例草案修改,三次征求省国家公园体制试点联席会议成员单位意见,开创了省人大常委会立法史上多项“第一”。

抓住国家公园“管理体制”的“牛鼻子”

    神农架国家公园范围占神农架林区总面积的三分之一,是神农架地区生态系统最完整、核心资源集中分布的“精华区”。

    “虽然神农架是国家重要的生态功能区,但机构重叠、管理碎片化等问题依然存在,需要理顺和规范。”神农架林区相关负责人表示,由于目前体制试点范围内各种自然保护地类范围相互交叉,多个管理机构并行,管理标准不一、管理手段不同,导致“多头监管”与“监管盲区”的现象同时存在,这与国家公园统一高效的管理要求不统一。因此,对国家公园的管理体制和管理机构进行明确,是国家公园立法的“牛鼻子”。

    20175月和7月,省人大常委会会议对条例草案进行了两次审议,在审议过程中,常委会组成人员对神农架国家公园的管理体制形成了不同的观点,一时间,会场陷入了唇枪舌箭。有的委员提出,神农架国家公园全域位于神农架林区内,且林区政府具有充足的行政管理经验,应当将国家公园的管理职责交由林区政府承担。也有委员提出,国家公园是国家最重要的自然保护地类型,地方政府有发展当地经济的天然冲动,与国家公园自然资源保护的目的相冲突,因此不宜由县市级政府承担保护职责。

    能否构建统一高效的神农架国家公园管理体制,是关乎试点成败和保护效果的关键所在。会后,立法专班抓住裉节、打通梗阻、突破藩篱,对上述两种意见分别进行了研究和深入调研,并根据建立国家公园体制总体方案有关精神,认为国家公园应当整合组建统一管理机构,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责,解决现有保护地交叉重叠、多头碎片化管理的问题。

    鉴于此,条例围绕国家总体设计,根据“国家战略,省级实施”的核心理念,着力厘清省与神农架林区、神农架林区与国家公园管理机构、国家公园管理机构与各类自然保护地管理机构三对权责,作出建立国家公园管理联席会议制度,设立神农架国家公园管理机构,负责统一履行神农架国家公园内生态保护、自然资源资产管理、宣传推介等行政管理职责;资源环境综合执法职责及现有的各类自然保护地管理职责。林区人民政府履行神农架国家公园内经济社会发展综合协调、公共服务等职责。

    据悉,早在神农架国家公园体制试点方案得到批复时,省人民政府就先期建立了由省发改委为召集人单位的神农架国家公园体制试点联席会议制度,发改、编办、财政、人社、国土、环保、住建、水利、农业、林业、文化、旅游、法制办等13个省直部门和神农架林区政府负责同志为联席会议成员,具体统筹、协调、分解试点期间的立法准备、规划编制、智库建设、机构调整等13项具体试点工作。

目前,国家层面统一的国家公园管理机构尚未成立,为与国家管理体制衔接留下空间,同时考虑到当前国家公园试点期间联席会议制度的延续性,条例将神农架国家公园体制试点联席会议制度上升为国家公园管理联席会议制度,以地方性法规的形式确定下来,规定省人民政府建立国家公园管理联席会议制度,研究制定国家公园管理制度和措施,统筹协调神农架国家公园规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理、特许经营、生态保护补偿等重大事项,研究解决重大问题,同时明确联席会议的日常工作由省人民政府发展改革部门承担,这对明确务实高效的国家公园省级管理体制至关重要。(刘允桐  陈苒)

责任编辑:丁爱萍

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