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以立法引领体制机制改革 让天更蓝山更青水更绿

——神农架国家公园体制试点建设纪实

来源:湖北日报   时间:2017-11-30 10:09:15   [收藏] [打印] [关闭]

    改革,比认识更重要的是决心,比方法更重要的是担当。全面深化改革,既动棋子,又动棋盘,来不得半点推诿妥协。

    天下之事,不难于立法,而难于法之必行;不难于听言,而难于言之必效。

    20165月国家发改委批复《湖北神农架国家公园体制试点实施方案》以来,神农架国家公园管理局已完成管理机构组建、总体规划编制、管理制度建设、智库建设、政策平台建设、重大科研平台建设、特许经营与旅游活动规范等工作任务,《神农架国家公园保护条例》已于20171129经湖北省人大常委会表决通过,管理能力建设、自然资源确权登记、稀缺资源保护、生态移民搬迁、开发活动控制等工作正在全力推进。

    目前,神农架国家公园体制试点工作走在全国前列,机构改革、制度建设取得较大进展,国家公园管理局进入实质运行,试点工作取得了阶段性成果。

天道酬勤 厚积才能薄发

  神农架林区地处鄂西北,1970年建制,是全国唯一以“林区”命名的行政区。全区国土面积3253平方公里,辖62乡及神农架国家公园管理局、林业管理局2个正处级事业单位和木鱼省级旅游度假区管委会、盘水生态产业园区管委会2个副处级单位。神农架是重要的生态功能区,拥有国家级自然保护区、国家公园先行区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等国际、国内众多生态品牌,2016年被正式列入《世界遗产名录》,荣膺世界遗产地称号,成为中国第15个世界自然遗产地,也成功申创联合国教科文组织世界人和生物圈保护区、世界地质公园、世界自然遗产,成为中国第一、全球第二个联合国教科文组织“三冠名”。

    “十三五”以来,神农架林区勇于承担绿色使命,努力践行绿色责任,积极探索绿色发展路径。201110月,林区第十一次党代会提出建设“一园四区”(国家公园、国家可持续发展实验区、国家现代林业示范区、全省统筹城乡发展先行区、鄂西生态文化旅游圈核心区)的奋斗目标。20133月,湖北省第十次党代会提出“神农架要彰显生态保护和绿色发展价值,打造世界著名生态旅游目的地”。201311月,党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”。随后,神农架林区立即开始系统思考和论证神农架建立国家公园体制的可行性和必要性。20148月,神农架林区向国家发改委和省政府提交了申请创建国家公园体制的报告,组建、创建国家公园工作领导小组,并委托专业设计单位进行规划设计。20151月,国家发改委等13部委发布《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》(发改社会〔201571号),正式将湖北省纳入我国建立国家公园体制试点的首批10个试点省市之一。2016514,国家发改委批复神农架国家公园体制试点实施方案,同年1117日神农架国家公园管理局正式挂牌成立,神农架正式进入国家公园体制试点实施阶段。

    神农架国家公园位于神农架林区西南部,地处秦巴山脉东端,东瞰荆襄,西望巴蜀,南通三峡,北倚武当,与武陵山脉咫尺相邻,共扼长江三峡,接壤的县市有湖北省保康、兴山、巴东、房县、竹山和重庆的巫山、巫溪等县。北至大九湖镇青树村,南至下谷乡相思岭村,西至大九湖镇大九湖村,东至木鱼镇老君山村,东西长63.9千米,南北宽27.8千米,总面积116988公顷,占神农架林区总面积的35.97%。其中国有土地面积100579公顷,占神农架国家公园土地总面积的86%;集体土地面积16409公顷,占神农架国家公园土地总面积的14%

    神农架国家公园行政上跨越神农架林区大九湖镇、下谷乡、木鱼镇、红坪镇和宋洛乡5个乡镇25村行政管辖区域,涉及神农架世界自然遗产地、世界地质公园、国家级自然保护区、国家森林公园、省级风景名胜区、大九湖国家湿地公园、大九湖省级自然保护区等保护地以及木鱼林场、温水林场及徐家庄林场的部分区域或全部区域。按照“保护优先、协调发展,资源整合、统一管理,公众参与、公益共享,科学规划、分期实施”的原则进行规划。规划在功能区划上“突出自然生态系统的完整性保护、突出科普性和社会公益性,突出统一高效的管理”,将神农架国家公园划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区4个功能区。其面积分别为:严格保护区面积为62821公顷,占总面积53.7%;生态保育区面积为46356公顷,占总面积39.6%;游憩展示区面积为4042公顷,占总面积3.5%;传统利用区面积为3769公顷,占总面积的3.2%,充分体现了保护优先的总原则。

    神农架国家公园管理局,为正县级事业单位,由湖北省人民政府垂直管理,委托神农架林区人民政府代管。神农架国家公园管理局整合了原神农架国家级自然保护区管理局、大九湖湿地公园管理局、神农架国家地质公园、神农架林区林业管理局部分林场、国家森林公园等机构,现有各类人员358人,共设14个内设科室、3个直属单位、4个派出机构、18个网格管护中心、14个哨卡及4个检查站,实行局、处、中心三级扁平化、网格化管理,人员已调配到位,实现了定岗定责定员。

神农架国家公园体制试点和自然资源保护,亟待地方立法予以规范和引领。20171月,《神农架国家公园保护条例》正式列入省人大常委会2017年立法计划。5月,条例(草案)通过了省政府常务会议并提交省人大常委会审议。5月、7月,省人大常委会对条例草案进行两次审议。条例审议过程中,省人大常委会、省发展改革委员会和神农架国家公园管理局开展了多次省内外立法调研,广泛听取各方面意见,期间还赴国家发改委进行了汇报和沟通。1129,省十二届人大常委会第三十一次会议高票通过条例,条例于201851正式施行。

风正潮平 自当扬帆破浪

  通过一年的试点建设,神农架国家公园体制试点已取得了初步成效,达到了预期目标。

    一是功能区域深度优化。按照分级、分区管理的原则,实行精细化管理。将神农架国家公园体制试点区1170平方千米划分为大九湖、神农顶、木鱼和老君山四个管理区,分设管理处、管护中心和哨卡,建立局机关-管理处-管护中心三级管理体系,实现扁平化管理。同时,将神农架国家公园体制试点区划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四个功能区,此功能分区划分方法不仅得到了国家认可,并在其他试点区得到了广泛的推广和复制应用,形成了可推广可借鉴的经验。

    二是资源管理更加高效。按照精简、高效的原则,整合管理机构。根据省编委、林区编办文件批复,神农架国家公园管理局整合了原神农架国家级自然保护区管理局、大九湖湿地公园管理局、神农架国家地质公园、神农架林区林业管理局木鱼林场、国家森林公园等机构,按照精简、高效的整合原则,初步实现了“一个保护地一块牌子,一个管理机构一套人马”。

    三是保护成果更可延展。神农架国家公园管理局立足资源保护,抓好专项行动、能力建设、项目建设促保护。开展了“雷霆行动”“2017利剑行动”等专项活动,进行了科研监测、信息化建设及资源确权登记勘界立碑工作,制定了资源保护、行政管理、日常运行等60多项制度,承办了中国首个“文化和自然遗产日”等活动,并发布了《神农架宣言》。同时,严格把好国家公园辖区内建设工程审批关,使生态系统功能更加完整,进一步彰显神农架绿色价值,使保护成果更可深度延展。

    四是社区发展持续和谐。编制完成《神农架国家公园经营性项目特许经营管理办法(试行)》,与神旅集团正式签订《神农架国家公园旅游资源特许经营协议》。自筹资金在神农架国家公园范围内聘用了600名生态管护员,夯实了管护队伍,带动了农民增收。完善共建共管机制,设立乡镇社区事务工作机构。开展了政策性森林保险,降低社区居民因干旱、洪涝、冰冻、泥石流、山体滑坡等自然灾害对林下经济造成的损失。建立了野生动物危害补偿机制。同时,为失地农民购买养老保险,开展易地扶贫搬迁和社区新能源调整补贴试点工作。

    五是权责划分精准明晰。刚刚审议通过的《神农架国家公园保护条例》,进一步明晰试点区自然资源的所有权、使用权和管理权,探索将试点区的自然生态空间进行统一确权登记,并将全民所有的自然资源产权委托由暂定的神农架国家公园体制试点区管理机构统一行使资源使用权和管理权。

    六是资源保护更加强化。通过整合设立科学研究院,搭建科研平台,提升科研水平,已确定了神农架国家公园稀缺资源分类和动物、植物、森林及湿地生态系统和生物多样性保护的重点、难点,提出了保护、修复、综合治理等方案。正在制定稀缺资源保护规划,探索建立稀缺资源长效保护机制。

任重道远 更须奋鞭策马

  中流击水,奋楫者进。神农架国家公园体制试点仅剩半年时间,时间紧、任务重,神农架国家公园管理局将拿出滚石上山、爬坡过坎的勇气和担当,拿出壮士断腕、背水一战的气魄和决心,更加珍惜机遇,用足用好机遇,激情工作,勇往直前,积极探索国家公园体制下新的管理模式,奋力谱写神农架国家公园体制试点新篇章。

    一是以“保持自然资源的原真性、完整性”为目标,进一步落实生态保护新机制。习近平总书记强调:“要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产。”要保持神农架自然资源的原真性、完整性,就是要对国家公园实行更严格的保护。同时,还要在科普教育、科研支撑、生态旅游方面探索自然资源系统保护和永续利用的新模式,进一步彰显自然资源的公益属性和社会服务价值,逐步摆脱对“门票经济”的过度依赖,使国家公园作为公共设施为公众提供环境教育服务和精神享受,成为自然资源可持续利用的展示和范例。

    二是以“解决各类保护地交叉、碎片化问题”为目标,进一步探索资源管护新模式。神农架经过多年努力,获得了众多的“世界级”“国字号”生态品牌,一张张闪光的名片,给神农架的保护带来了较多的外部支持,弥补了保护资金的不足,但由于各保护地边界范围不一,空间交叉重叠,保护目标分散,职责职能不一,不利于神农架系统性的生态保护。为此,神农架要通过国家公园体制试点的实施,整合碎片化管理区域,建立统一、规范、高效的管理体制,增强保护地的联通性、协调性、完整性。

    三是以“构建科技支撑体系”为目标,进一步拓展生物多样性保护研究新领域。建立“一院五中心四基地”科研监测体系,搭建国际国内合作交流平台,凝聚国内外专家、学者共同参与神农架国家公园的生态保护、科研监测、社区共建等研究。实施基础与应用研究,挖掘自然资源的保护价值,释义稀缺资源濒危机制与典型生态系统演替过程,探索资源利用途径,实时掌握神农架国家公园自然资源的动态变化趋势,科学评估保护成效。创新科研管理机制,成立神农架国家公园学术委员会,采取“走出去”与“引进来”的人才队伍培养机制,强化科研合作与成果共享,鼓励科研成果转化与推广示范,逐步培养一支结构合理、素质优良的复合型科研队伍。

    四是以“完善社区共建机制,实现全民共享”为目标,进一步开辟绿色惠民新途径。国家公园的管理和发展带动和影响社区的社会经济发展,社区的共建共管是国家公园有效保护和管理的基础。开辟绿色惠民新途径,一是要通过实施网格管护小区的精细化管理,把社区与国家公园管理局有机的结合起来,为共建共管创造条件。二是要通过建立社区共管的“人员参与”模式、特许经营的“资产参与”模式、文化补贴的“文化参与”模式以及联营管理的模式,为社区与国家公园的互利共赢提供路径。三是要积极发挥政策优势、科技优势,帮助社区居民的脱贫致富,使社区居民成为国家公园资源保护的同盟者,这也是国家公园可持续发展的坚实基础。

    五是以“将神农架国家公园建设成人类的‘自然课堂’”为目标,进一步展示科普教育新成果。要将神农架国家公园建设成人类的“自然课堂”,必须同时实现国家公园的游憩和教育两大功能,并将二者进行完美融合。通过游憩功能和教育功能的相互融合,神农架国家公园可为游客提供一个自身认知与公园内所有资源产生共鸣的机会,使游客对公园及公园资源有着深刻理解,从而成为国家公园及公园资源保护的有力支撑。

    六是以“形成可复制、可推广的神农架经验”为目标,进一步形成体制试点新经验。通过神农架国家公园试点建设,摸索出一套建设与管理国家公园的保护体系、管理机制、投入渠道和促进社区发展的新模式,为中国国家公园体系建设提供可借鉴的经验。神农架国家公园管理局边试点,边总结,认真梳理试点过程中存在的重点、难点问题,寻找解决问题的有效途径。

    组稿:向平洋 陈苒 张珊珊 陈尧

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