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“依法立法”是实现良法之治的基础

———访中南民族大学法学院教授潘红祥

来源:湖北日报   时间:2017-11-27 10:21:28   [收藏] [打印] [关闭]

湖北日报讯 记者艾丹

依法立法是依法治国的首要环节

    记者:法治是每个人心中的灯塔,是照亮公平正义的阳光。十九大报告提出,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。报告将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”相并列。如何理解“依法立法”在深化依法治国实践中的地位和作用?

    潘红祥:党的十八大以来,习近平总书记在不同场合多次强调,“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,“全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。十九大报告进一步指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”

    建设中国特色社会主义法治体系,前提之一是要形成完备统一的法律制度体系,做到有法可依;前提之二是要提高立法质量,形成良法之治。这是建设社会主义法治国家,全面依法治国对立法工作提出的基本要求。如果说依法行政和依法司法是依法治国分别对行政权和司法权的基本要求,那么,依法立法就是依法治国对立法权的基本要求。更为重要的是,依法立法是依法治国的首要环节。行政机关所执之法以及司法机关所司之法,其规范依据都来自于立法机关所立之法。因此,法律如何制定,法律依据什么“精神、原则、程序”来制定,所制定的法律是否保护而非侵犯公民的基本权利,是否增进而非损害社会和谐,是否引领、推动而非阻碍改革发展是决定依法治国整个治国方略成败兴衰的首要因素。

破除立法中越权、不协调及部门利益主义倾向

    记者:强调“依法立法”的现实针对性是什么?

    潘红祥:经过多年的民主法制建设,我国已经形成了一个以宪法为统帅,以宪法相关法、行政法、刑法、民法商法、经济法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、法规和规章三个效力层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设实现了有法可依。但是不可否认的是,立法存在的问题依然不少,突出表现为:一是不同层级、同一层级法律规范之间存在着不一致;二是地方立法、部门立法存在地方保护主义和部门利益主义倾向;三是地方立法机关超越自己的立法权限,行使中央立法机关立法的职权以及较低层级的地方国家机关行使较高国家机关的立法权限。尤其是2015年新修订的《立法法》赋予设区的市享有地方立法权之后,地方立法主体大幅增加。这些新增加的立法主体基本上是“新手上路”,没有多少立法经验,立法能力还在形成之中,这无疑会影响到法制的统一和立法的质量。因此,从依法治国所要求的法制统一和良法之治两个角度来说,除了要强调科学立法、民主立法外,还必须突出依法立法在依法治国中的基础性作用。

坚持四大原则做到“依法立法”

    记者:怎样才能做到“依法立法”?

    潘红祥:“依法立法”是指立法主体依照《立法法》规定的法定权限、程序制定法律规范,而且所立之法与上位法不抵触。

    要做到“依法立法”,必须坚持以下原则:第一,不得超越法定权限立法。《立法法》明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权,并对各个立法主体的权限作了适当划分。各立法主体遵守法定的权限和程序,在各自的权限范围开展立法活动,是立法要遵循的基本原则之一。第二,以宪法为依据立法,不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法,是立法活动的根本准则。行政立法权和地方立法权来源于宪法授权,行使行政立法权和地方立法权必须维护宪法权威,与宪法保持一致。第三,不得违反上位法。一是行政立法和地方立法要与全国人大及其常委会制定的法律保持一致,不得违反法律的基本原则和具体规范。行政立法和地方立法的主要任务是实施国家法律,因此要特别注意和国家法律保持一致。二是地方性法规和规章不得违反行政法规,要与行政法规保持一致。我国是单一制的国家结构体制,国务院统一领导全国各级国家行政机关的工作,因此地方性法规和规章不得与国务院制定的行政法规相抵触。第四,要把好备案审查关,强化立法监督。备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要机制,也是保障立法质量,实现依法立法、良法之治的基本举措。自2015年《立法法》新修订之后,我省人大常委会开展备案审查工作力度明显加强,但是由于我省新增设区的市的立法主体11个,这些立法主体立法经验不足,不可避免会出现一些问题。我省人大常委会应健全充实备案审查机构,完善备案审查工作机制和工作规范,提高备案审查工作水平,使我省备案审查工作和依法立法工作走在全国前列。

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